Tercer

Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional

“Democracia, división de poderes y legislaturas en Iberoamérica”
Ciudad de México,

del 4 al 8 de noviembre de 1985

Reseña

La sede del Congreso fue el Instituto de Investigaciones Jurídicas, en el entonces 4º piso de la Torre II de Humanidades, Ciudad Universitaria. Como autoridades del Congreso, fungieron: Presidente, Licenciado Jorge Madrazo, Director del Instituto de Investigaciones Jurídicas; Vicepresidentes, Doctor Héctor Fix-Zamudio, Presidente del Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional, Doctor Diego Valadés, Presidente de la Sección Mexicana, Doctor Jorge Vanossi, Catedrático de la Universidad de Buenos Aires, Doctor José Afonso da Silva, Presidente de la Sección Brasileña, Doctor Carlos Restrepo, Director del Departamento de Derecho Público y Ciencia Política de la Universidad Externado de Colombia, Doctor Jorge Mario García Laguardia, Director Ejecutivo del Centro de Asesoría y Promoción Electoral; Secretario, Maestro Jesús Orozco, Secretario Académico del Instituto de Investigaciones Jurídicas.

El discurso inaugural, a cargo del Licenciado Jorge Madrazo, recordó que habían pasado cinco años desde el anterior Congreso, cinco años difíciles, de avances y retrocesos, de victorias y derrotas, de amargos e intensos momentos para el constitucionalismo iberoamericano.

El Dr. Jorge Carpizo, Rector de la Universidad Nacional Autónoma de México, apoyó decididamente al Instituto de Investigaciones Jurídicas y al Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional para la realización de este Congreso.

El Tercer Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional se inscribió en el contexto de tres importantes conmemoraciones del acontecer mexicano en 1985: 175 años del inicio de la Independencia; 75 años de haber comenzado la Revolución y también 75 años de la apertura de la Universidad Nacional Autónoma de México.

Sin olvidar la igual importancia de las otras disciplinas jurídicas, el Lic. Madrazo enfatizó la determinación a continuar impulsando los estudios constitucionales por ubicarse en la zona más sensible de las crisis nacionales. El constitucionalismo iberoamericano de aquellos últimos cinco años parecía ser una obra refinada con la técnica del claroscuro. Luces y sombras dibujaban un panorama incierto. Los logros que se habían alcanzado resultaban indiscutibles: en varios de los países concluyeron largas dictaduras militares que habían pisoteado los más elementales derechos del hombre. Nuevas constituciones, particularmente en Centroamérica, prometieron otros estilos de vida; muchos ciudadanos de la región habían vuelto a las urnas y electo a sus legítimos representantes. Junto a tan significativos progresos aparecieron la guerrilla, la contrarrevolución, los derrocamientos, los golpes de estado, los conflictos internacionales, las crisis parlamentarias y ministeriales, los estados de sitio y de excepción, los atentados a la soberanía de varios pueblos, al tiempo que se entorpecieron los esfuerzos de solidaridad regional.

Con la firme y reiterada convicción de abordar los temas más importantes del constitucionalismo en Iberoamérica, la agenda del Tercer Congreso fue la siguiente:

  1. Evolución constitucional y democracia en Iberoamérica;

  2. El valor actual del principio de división de poderes en Iberoamérica y

  3. Situación contemporánea de las legislaturas en Iberoamérica.

La crisis económica dominaba el panorama Iberoamericano; la deuda externa asfixiaba y paralizaba nuestro desarrollo y crecimiento. La distribución de la riqueza se tornaba aún más insultante y sectores ampliados de nuestras comunidades se alejaban de los beneficios de la modernidad y la cultura. Se vivía una Iberoamérica problematizada; envuelta en su drama histórico que amenazaba en prolongarse, marcada con el sello de la crisis.

Los nuevos retos del Derecho Constitucional se presentaban frente a los ojos de los constitucionalistas, quienes se veían compelidos a ofrecer respuestas y soluciones a los problemas de una realidad cada vez más heterogénea y conflictual.

Se necesitaba un Derecho Constitucional que extendiera su enfoque y ampliara su campo de estudio; un Derecho Constitucional que fuera capaz de producir el cambio multidimensional que demandaba Iberoamérica; un Derecho Constitucional que contendiera con el subdesarrollo, con las economías disminuidas, con la marginalidad; un Derecho Constitucional Iberoamericano que identificara riesgos y enemigos comunes y profundizara la solidaridad de los pueblos.

El Lic. Madrazo recordó que el Derecho Constitucional, para quien se muere en la miseria, para quien padece hambre, para el analfabeta, debe también tener una respuesta ágil y eficiente. Aclaró, asimismo, que cuando se consiga este propósito, sólo entonces, legítimamente podremos recrearnos en la belleza estructural de las instituciones políticas.

Por otra parte, no dejó de considerar que si el papel rector del Estado es indispensable para un desarrollo integral de los países iberoamericanos y para su actuación independiente en un orden mundial a transformar en sentido superador, cabía reconocer que el Estado sufre de vacíos, fallas y limitaciones que reducen sus capacidades para jugar el papel histórico que le corresponde. De manera tal, que la reforma del Estado se perfiló como una preocupación básica de los constitucionalistas iberoamericanos.

La responsabilidad que recaía en los constitucionalistas era grave: debíamos atender reflexiva y cuidadosamente las relaciones entre Estado y sociedad civil; entre camino y estilo de desarrollo. Ello obligó a refinar el diagnóstico y a enriquecer las proposiciones, a fin de traducir en fórmulas más sólidas y perdurables la vida democrática y las prácticas políticas en Iberoamérica.

Ponentes

a. Tema I “Evolución constitucional y democracia en Iberoamérica”

Los Ponentes fueron: Eduardo Andrade, Francisco José de Andrea, Aurora Arnaiz Amigo, Agustín Basave Fernández del Valle, José Dávalos, José Afonso da Silva, Luis Díaz Müller, Ulrick Lorenzo Figueroa M., Miguel Galindo Camacho, Jorge Mario García Laguardia, Gerardo Gil Valdivia, Héctor González Uribe, Héctor Gros Espiell, Marcos Kaplan, José Luis López Chavarría, Carlos Santiago Nino, Héctor R. Olea, Humberto Quiroga Lavié , Humberto E. Ricord, Ricardo de los Ríos García, Bárbara Rodríguez Assman, Luis Carlos Sáchica, Enrique Sánchez Bringas, José Luis Soberanes Fernández, Diego Valadés y Luis Verdesoto Salgado.

b. Tema II “El valor actual del principio de división de poderes en Iberoamérica”

Los Ponentes fueron: Manuel Barquín, Humberto Briceño Sierra, Héctor Fix-Zamudio, Eulalio G. Guerra, Rubén Hernández Valle, Federico Quintana Aceves, César Quintero, Humberto Quiroga Lavié, Flavino Ríos Alvarado, Enrique A. Salazar y Enrique Serna Elizondo.

c. Tema III “Situación contemporánea de las legislaturas en Iberoamérica”

Los Ponentes fueron: Enrique Arrieta, Elisur Arteaga Nava, José Ramón Cossío Díaz, María Elena Demaría Massey de Ferré, Domingo García Belaunde, Manuel González Oropeza, Abel Hernández, Humberto J. La Roche, Jorge Madrazo, José de Jesús Orozco Henríquez, Humberto Quiroga Lavié , Carlos Restrepo Piedrahita, Laura Trigueros y Jorge Reinaldo Vanossi.

Relatorías y conclusiones

a. MESA I

“Evolución constitucional y democracia en Iberoamérica”

Presidente: José Afonso Da Silva
Vicepresidentes: Héctor González Uribe y Humberto Quiroga Lavié
Secretario: Francisco José de Andrea

Esta Mesa presentó una síntesis de todas las ponencias discutidas en la misma. En esta ocasión sólo recogemos dos, como homenaje a dos grandes personajes ya fallecidos.

DEMOCRACIA Y CONSTITUCIÓN: AVATARES DE LA EXPERIENCIA LATINOAMERICANA

Marcos Kaplan

Democracia y Constitución, su despliegue y sus avatares y vicisitudes en la historia latinoamericana, son fenómenos a examinar en el marco de una misma constelación problemática. Es la constituida por el Estado y sus interrelaciones con la sociedad civil, con la sociedad política (partidos, sistemas electorales, otras formas de participación sociopolítica), con el modo de inserción en el sistema internacional, con el camino-estilo de desarrollo que se aplicó o que se intenta aplicar en determinadas fases de la evolución nacional.

Como aparato / institución / grupo, el Estado se vuelve cada vez más heterogéneo y contradictorio; se define, se dice y obra en gran medida a ciegas y por el ensayo y el error. En sus políticas y actividades, las soluciones insuficientes, los resultados ambiguos, los fracasos y crisis, se suceden y entrelazan, reforzando en segundo grado las causas de las restricciones y frustraciones para su intervensionismo y su autonomización.

El Estado democrático de derecho se identifica así con una recuperación y trascendencia del Estado de derecho clásico, por una universalización y efectivización de sus principios que presuponen las transformaciones interrelacionadas de la sociedad, del Estado y del régimen jurídico. Democratización y emancipación políticas son condiciones necesarias pero no suficientes para la democracia plena y la emancipación humana.


EL DERECHO CONSTITUCIONAL FRENTE A LA LLAMADA “CRISIS DE LA DEMOCRACIA”

Carlos Santiago Nino

El Derecho Constitucional debe recoger las conclusiones de la filosofía política acerca de cuál es la justificación de las principales instituciones sociales, cuáles son sus objetivos legítimos y cuáles son los límites morales que no pueden ser franqueados al perseguir tales objetivos. También el Derecho Constitucional debe tomar en cuenta las descripciones e hipótesis explicatorias de la ciencia política en cuanto a la funcionalidad o disfuncionalidad de diferentes instituciones respecto de su justificación y sus objetivos.

Bajo este presupuesto se plantea cómo debe evolucionar el Derecho Constitucional iberoamericano para prevenir lo que se ha dado en llamar “crisis” o “ingobernabilidad de la democracia”. Frente a diagnósticos diferentes sobre qué origina esta crisis y ante terapias contrapuestas (unas que reclaman menor participación y otras que requieren ampliar ésta) se sugiere que debemos buscar orientación en consideraciones de filosofía política sobre la justificación moral de la democracia. Ante las objeciones que merecen las justificaciones tradicionales, se propone una legitimación de la democracia que está basada en el hecho de que ésta es una forma organizada del discurso moral. Esta justificación nos indica que debemos enfrentar una posible crisis de la democracia ampliando las posibilidades de participación directa de los ciudadanos en la discusión y toma de decisiones.

b. MESA II

“El valor actual del principio de división de poderes en Iberoamérica”

Presidente: Héctor Fix-Zamudio
Vicepresidentes: César Quintero y Rubén Hernández Valle
Secretario: José Ramón Cossío Díaz

Como las tendencias generales presentadas a lo largo del Congreso en la mesa II, pueden ser señaladas las siguientes:

PRIMERA: El principio clásico de división de poderes, ya no corresponde a la realidad político-constitucional de los ordenamientos iberoamericanos, pero el mismo sigue teniendo aplicación, con independencia de su consignación de manera tradicional en la mayoría de los textos fundamentales de la región, en cuanto a una serie de reglas para la distribución de las funciones públicas entre diversos órganos autónomos de decisión, y por ello deben perfeccionarse los mecanismos de esta distribución, para lograr la colaboración y el equilibrio armónico de los diversos órganos de autoridad.

SEGUNDA: Para lograr esta finalidad de una distribución equilibrada y democrática de las distintas funciones del Estado Social de Derecho en Iberoamérica, se considera conveniente extender la participación de los diversos sectores sociales en la toma de decisiones autónomas, y para ello deben ampliarse e institucionalizarse diversos sistemas de consulta y de colaboración con las autoridades que tienen a su cargo la toma de decisiones, y además establecer instrumentos a través de los cuales la población exprese sus puntos de vista en relación con los proyectos de ley que el poder ejecutivo elabora en el procedimiento previo a la iniciativa ante el órgano legislativo.

TERCERA: Se considera que en la realidad constitucional iberoamericana, como reflejo de una tendencia generalizada en las Constituciones contemporáneas, el órgano legislativo ha perdido paulatinamente su participación en la elaboración de numerosos ordenamientos legales, que por ser de carácter técnico son presentados en un gran porcentaje por el ejecutivo. Sin embargo, resulta conveniente fortalecer la actividad de control de los legisladores tanto por lo que respecta a las directivas generales de las leyes más importantes, como en relación con el control de la actividad administrativa, tanto por lo que se refiere a la comprobación de los diversos planes y programas, como a la aprobación y vigilancia de los presupuestos de egresos y de ingresos, especialmente, de la cuenta pública, a través de organismos técnicos adecuados.

CUARTA: Se observa la tendencia de las Constituciones más recientes de Iberoamérica, para conceder al ministerio público las mismas garantías que a los jueces, respecto a sus funciones tanto represivas como de representación social con independencia de que el propio ministerio público esté situado formalmente dentro de la esfera del ejecutivo o del judicial, en virtud de que estas funciones tan importantes requieren de autonomía para realizarse dentro de un sistema armónico de separación de funciones y además, también resulta conveniente, separar las actividades de asesoría jurídica y de representación del ejecutivo respecto de las del ministerio público propiamente dicho, que se encuentran confundidas a través de los procuradores generales en varios de los ordenamientos iberoamericanos.

QUINTA: En relación con el organismo judicial se ha fortalecido la opinión que ahora predomina en la doctrina y que se ha consagrado además en varios ordenamientos de Iberoamérica, en el sentido de que debe conferirse a las cortes supremas respectivas la declaración general de inconstitucionalidad de las leyes que se consideren contrarias a las normas y principios constitucionales, en virtud de que la desaplicación particular en los procesos concretos, además de no ser incompatible con dicha declaración general, ya cumplió su función histórica.

SEXTA: Se consideró conveniente la implantación de instituciones de fiscalización de la actividad administrativa a través de las cuales los gobernados puedan plantear sus quejas e inconformidades a fin de que las mismas sean investigadas y se llegue a una solución rápida, o bien se propongan soluciones para corregir las deficiencias en la prestación de servicios públicos. En este sentido, el organismo técnico que recibe el nombre genérico de Ombudsman y los específicos de Defensor del Pueblo, Comisionado del Congreso, Procurador Ciudadano, etcétera, ha demostrado su eficacia en los ordenamientos que lo consagran para realizar estas funciones, con la ventaja de que él pueda proponer el perfeccionamiento de las disposiciones legales reglamentarias y administrativas a través de experiencia en el estudio de las reclamaciones que se presenten. Asimismo, se estimó que la tendencia actual es diversificar esta situación a través de la creación de órganos regionales, locales o inclusive municipales que cumplan estas funciones.

SEPTIMA: Respecto al sistema de repartimiento de funciones en el ordenamiento mexicano se formularon diversas proposiciones tendientes al perfeccionamiento del orden constitucional y de sus funciones en la realidad política, en el sentido de que si bien el sistema actual constituye un avance, sería conveniente otorgar en el futuro una autonomía funcional a la Secretaría de la Contraloría General de la Federación de manera que su titular y sus integrantes sean designados en la misma forma y con el carácter inamovible de los jueces y magistrados federales, que es la situación que se observa en los tribunales de cuentas y en las contralorías que funcionan en Iberoamérica, autonomía necesaria para que su función de control sea independiente.

OCTAVA: También se sugiere que como ha ocurrido en otros ordenamientos latinoamericanos, se separen las funciones de asesoría jurídica y defensa de los intereses del Gobierno Federal respecto a la dirección del ministerio público, con autonomía y estabilidad, sin perder su carácter unitario y jerárquico, ya sea que se mantenga dentro de la esfera del Ejecutivo, o se incorpore al poder judicial.

NOVENA: Otro de los problemas que se abordaron es el relativo al análisis de las atribuciones de la Suprema Corte de Justicia como intérprete supremo de la Constitución federal, y para ello se sugirió la conveniencia de analizar los mecanismos que hicieran posible la declaración general de inconstitucionalidad de las leyes, y la competencia exclusiva de la Suprema Corte para conocer de manera exclusiva los problemas de inconstitucionalidad, atribuyendo a los tribunales colegiados de circuito los juicios de amparo contra las sentencias judiciales y la legalidad de los actos y resoluciones administrativas.

DÉCIMA: La Mesa hace la aclaración de que las anteriores fueron las consideraciones que tuvieron una mayor aceptación entre los congresistas que participaron como ponentes o intervinieron en los debates, pero existen en los numerosos trabajos presentados una riqueza de sugerencias y proposiciones tanto generales como concretas, que no es posible consignar en la presente relatoría, pero que pueden consultarse en los distintos trabajos individualmente presentados.

c. MESA III

“Situación contemporánea de las legislaturas en Iberoamérica”

Presidente: Jorge R. Vanossi
Vicepresidentes: Luis Verdesoto Salgado y Humberto E. Ricord
Secretario: Miguel Galido Camacho

Una vez expuestas y discutidas las ponencias, se obtuvo de las mismas consenso en los siguientes términos:

PRIMERO: En la actualidad ha cobrado mayor importancia la función de control, tanto jurídico como político, que ejercen los órganos legislativos, por lo que deben ser estas funciones fortalecidas y desarrolladas a fin de garantizar la sujeción de la administración pública al derecho.

SEGUNDO: Para el óptimo cumplimiento de sus atribuciones, debe dotarse al órgano legislativo de una infraestructura adecuada, proporcionándole no sólo asesores técnicos y jurídicos, sino además los recursos necesarios para allegarse la información veraz y oportuna que requieran.

TERCERO: Se estima necesario que se fomente la creación de comisiones legislativas, así como el que se les fortalezca en sus atribuciones para el mejor desempeño de los trabajos a su cargo, puesto que es en ellas donde deben decidirse las cuestiones técnicas y particulares que las necesidades actuales presentan, a fin de evitar la dispersión en las discusiones plenarias.

CUARTO: Se ha visto la necesidad de implantar en los distintos ordenamientos iberoamericanos, sistemas de control y fiscalización ejercidos por el órgano legislativo con relación a la gestión administrativa, así como a reforzar los controles sobre el ejercicio del gasto público y de las demás actividades financieras que están encomendadas al ejecutivo. Para tal efecto se ha observado la tendencia a establecer la institución del Ombudsman, comisario parlamentario, defensor del pueblo, procurador de ciudadanos, con el propósito de que los gobernados tengan la oportunidad de expresar sus quejas de inconformidades y que éstas puedan ser resueltas de una manera rápida, no vinculatoria, para que además el órgano legislativo pueda supervisar, a través de los informes periódicos de este organismo, la actividad genérica de aquel poder.

QUINTO: Se estimó conveniente, de acuerdo con los principios de la democracia participativa, que el órgano legislativo reciba la opinión de los diversos sectores sociales y en general de los ciudadanos, a través de la institucionalización de mecanismos de consulta pública y de otros órganos de participación sectorial.

SEXTO: A pesar de que el órgano legislativo, no sólo en Iberoamérica sino como resultado de una tendencia más amplia, ha perdido paulatinamente sus facultades de creación legislativa frente al Ejecutivo, en virtud de que éste cuenta con mayores recursos técnicos y financieros, ello no implica que dicho órgano no tenga una participación importante, y que además debe fortalecerse, en cuanto a la fijación de principios generales de regulación normativa a través de leyes-marco y otras formas de directivas legislativas.

SÉPTIMO: Por lo que respecta al ordenamiento mexicano, se llegó a un consenso en cuanto a la conveniencia de ampliar el número de sesiones de las dos cámaras del Congreso de la Unión, a través del establecimiento de dos periodos de sesiones o de la ampliación del actual, con el propósito de que los legisladores tengan mayor tiempo y calma en la discusión de las iniciativas de ley que se les presenten.

OCTAVO: De acuerdo con la positiva experiencia obtenida sobre la adecuada representación de las minorías en la Cámara de Diputados con posterioridad a la reforma de 1977, se considera impostergable que de acuerdo con el mecanismo más adecuado se garantice el acceso de los representantes de los partidos minoritarios de oposición a la Cámara de Senadores, para cuyo efecto debiera prevalecer el principio de igualdad en el número de miembros por cada entidad federativa, incluyendo el Distrito Federal.

NOVENO: Como la experiencia de la Cámara de Diputados lo demuestra, no es suficiente el mero acceso de los partidos minoritarios de oposición a los órganos legislativos, sino que también, a través de la Ley Orgánica del Congreso, debe garantizarse a sus representantes una participación activa en las comisiones legislativas, proporcionalmente al porcentaje de su representación en las respectivas cámaras.

El Tercer Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, reunido en la Ciudad de México, expresa unánimemente su sentimiento de protesta por el acto de terrorismo anárquico, gravemente atentatorio contra las instituciones constitucionales, de que han sido víctimas numerosos magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado del hermano pueblo de Colombia -algunos de ellos profesores de la Universidad del Externado-, y reafirma su solidaridad con dicho pueblo y su fe en los principios del Estado de derecho, fundamentos esenciales de la democracia y de la libertad de los pueblos de Iberoamérica.

Publicaciones

  1. UNAM, Memoria del III Congreso Iberoaméricano de Derecho Constitucional, México, UNAM-Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1987, t. I.

  2. UNAM, Memoria del III Congreso Iberoaméricano de Derecho Constitucional, México, UNAM-Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1987, t. II.