REFLEXIONES JURÍDICAS SOBRE EL RETORNO A LA BICAMERALIDAD EN EL PERÚ
Rudy Alder Daga Saravia[1]
El pasado 16 de noviembre, el Congreso de la República marcó un hito al aprobar, en primera votación, el retorno a la bicameralidad con un respaldo de 93 votos a favor, 28 en contra y una abstención. Este trascendental paso requiere una segunda votación y aprobación en la legislatura siguiente (2024), con un respaldo de 87 votos o más. Este cambio en la configuración del Congreso no solo abre debates sobre la redistribución de atribuciones entre ambas cámaras, sino también sobre la calidad de los representantes y el papel fundamental del voto informado de la ciudadanía. Además, es imperativo destacar que esta reforma incluye la eliminación del artículo que prohíbe la reelección inmediata de congresistas. Es importante destacar que el Congreso peruano se volvió unicameral después del autogolpe de 1992 liderado por Alberto Fujimori.
La propuesta del partido político Avanza País contradice el resultado de un referendo en 2018, donde más del 90% de los votantes se opuso al retorno de la bicameralidad. Este es el segundo intento en cinco meses de reintroducir la bicameralidad en Perú. La anterior tentativa en junio no logró los 87 votos mínimos necesarios para su aprobación sin la convocatoria de un referendo, al tratarse de un cambio legislativo de carácter constitucional. Sin embargo, la propuesta actual parece haber ganado un amplio respaldo entre los diputados, especialmente de la bancada derechista.
En este contexto, la propuesta busca establecer un Senado con 60 curules, sometidas a elección popular, con criterios específicos como la edad mínima de 45 años o haber sido diputado para ser candidato. Por otro lado, la Cámara de Diputados se compondría de 130 escaños, también elegidos por voto ciudadano, y ambos cuerpos legislativos tendrían períodos de cinco años con la posibilidad de reelección inmediata, revirtiendo una disposición que fue derogada en el referendo de 2018
Esta no es la primera vez que se discute el retorno a la bicameralidad en el Congreso peruano, y es relevante preguntarnos por qué no ha prosperado en intentos anteriores. En ciclos legislativos cada cinco años, distintas composiciones del Congreso presentan proyectos de reforma similares, enfrentándose a obstáculos como la falta de apoyo, la coyuntura política y la opinión pública expresada por los medios de comunicación.
Evaluando el actual proceso legislativo, el logro de alcanzar 87 votos en un parlamento fragmentado es considerable. Sin embargo, el procedimiento de aprobación es complejo, requiriendo una nueva votación en la siguiente legislatura ordinaria. Podría decirse que la Constitución busca deliberadamente que la discusión se enfríe para madurar la idea antes de confirmar el proyecto de ley de reforma.
En este análisis, nos sumergimos en la complejidad del reparto de atribuciones y el control entre ambas cámaras, elementos fundamentales propiciados por la bicameralidad. No obstante, subrayamos la necesidad de que esta reforma vaya de la mano de representantes de alta calidad, políticos experimentados y, por supuesto, del voto informado de la ciudadanía.
La introducción de la bicameralidad traería consigo un reparto de atribuciones entre ambas cámaras, permitiendo, por ejemplo, que el Senado se encargue del nombramiento de importantes figuras como el Tribunal Constitucional, el Defensor del Pueblo, el Contralor General y los Superintendentes, así como el Banco Central de Reserva.
La legisladora Martha Moyano, que lidera la Comisión de Constitución, explicó que la propuesta no duplicaría las funciones del Poder Legislativo, sino que las "complementaría". Según Moyano, la Cámara de Diputados se enfocaría en el control político, mientras que los senadores debatirían predominantemente sobre el control normativo en la estructura de poder peruana. A pesar de la aprobación en la primera votación, existen opiniones divergentes en el Congreso peruano. Algunos legisladores argumentan que no es el momento adecuado para implementar un segundo órgano legislativo y sugieren que la decisión debería someterse a consulta popular. La legisladora Ruth Luque de Cambio Democrático expresó su preocupación, afirmando que la propuesta busca imponer la bicameralidad y la reelección de los actuales legisladores, señalando un distanciamiento entre el Congreso y la ciudadanía.
En paralelo, la aprobación de la reelección inmediata de congresistas plantea preguntas sobre las posibles implicaciones de permitir que los legisladores actuales sean reelegidos en un Congreso bicameral. En este sentido, la responsabilidad recae en la ciudadanía, quienes, a través de un voto informado, decidirán si conceden nuevamente su respaldo a estos representantes.
Algunas bancadas han abogado por la aprobación de la reforma mediante un referéndum. Desde mi perspectiva como abogado constitucionalista, es esencial examinar más a fondo la propuesta de retorno a la bicameralidad en el contexto de la historia política peruana y su marco constitucional. La unicameralidad, instaurada tras el autogolpe de 1992, representó una transformación significativa en la estructura del Congreso peruano. La actual iniciativa de Avanza País, al buscar revertir esta unicameralidad, plantea interrogantes no solo sobre la viabilidad técnica y legal de la propuesta, sino también sobre su coherencia con la evolución histórica y la voluntad ciudadana expresada en referendos anteriores.
El hecho de que esta propuesta haya superado la primera votación resalta la complejidad del proceso legislativo y la dinámica política en juego. La divergencia de opiniones en el Congreso refleja la necesidad de un debate profundo y reflexivo sobre la conveniencia y la efectividad de la bicameralidad en el contexto peruano actual. ¿Cuáles son los beneficios reales que se esperan lograr con la reintroducción de esta configuración legislativa? ¿Cómo se traducirá esto en un mejor equilibrio de poderes y en una representación más eficaz de los intereses ciudadanos?
Además, en cuanto a la posibilidad de aprobar la reforma mediante un referéndum, la discusión sobre la democracia representativa versus la democracia directa cobra relevancia. Es importante recordar que nuestra democracia es representativa. Las consultas populares, como mecanismos de democracia directa, se reservan para decisiones de otra índole, como la confirmación de acuerdos de paz o decisiones trascendentales, como el Brexit en el Reino Unido.
En cuanto al reciente fallo del Tribunal Constitucional sobre la demanda de inconstitucionalidad, es crucial destacar que el veredicto no reconoce un derecho fundamental a la reelección. La decisión de reelegir o no a un parlamentario seguirá siendo responsabilidad de la ciudadanía, ya que lo que sí está reconocido como un derecho fundamental es la libre participación política en elecciones libres y transparentes.
Al respecto, un grupo congresistas presentó una cuestión previa para que el proyecto de ley regrese a la Comisión de Constitución. Estas maniobras dilatorias, aunque conocidas, no impidieron la aprobación del proyecto en primera votación, y no se solicitó una moción de reconsideración del voto. Considerando que, en 2018, los ciudadanos votaron en contra del regreso a la bicameralidad en un referéndum, surge la pregunta sobre cómo afecta este resultado a la legitimidad de la propuesta actual. Es relevante recordar que la consulta popular de ese año fue impulsada por el expresidente Martín Vizcarra con un propósito específico, y la representación actual del Congreso cuenta con legitimidad, respaldada por las elecciones de abril de 2021.
Ante esta situación, expertos constitucionalistas sugieren que la implementación de la bicameralidad podría ser un mecanismo para estabilizar la situación política en Perú. La propuesta busca fortalecer la estructura política del país, dividir responsabilidades legislativas y establecer un equilibrio de poderes, aunque esta iniciativa no está exenta de controversias y cuestionamientos. Respecto a ello esta reforma podría ser una medida por estabilizar la situación política en el Perú, que se ha puesto de manifiesto ante la recurrencia de crisis políticas y destituciones presidenciales, donde tres presidentes, Martín Vizcarra, Manuel Merino (ambos en 2020) y Pedro Castillo en 2022, fueron destituidos en un periodo de tres años.
En conclusión, la eventual implementación de la bicameralidad impactaría no solo en el equilibrio de poder en el Congreso de la República sino también en la calidad de los operadores políticos en el pleno. La política es una profesión que requiere experiencia y conocimiento, y a pesar de las críticas, el actual Congreso ha tomado decisiones importantes que demuestran su capacidad para abordar asuntos cruciales para la nación. Es fundamental reconocer la importancia de la representación política de calidad en un sistema bicameral. La redistribución de atribuciones entre las cámaras puede ser beneficiosa para un control más efectivo y equilibrado, pero esto debe ir de la mano de una selección cuidadosa de representantes con experiencia y compromiso con el bienestar de la sociedad
La eliminación de la prohibición de reelección inmediata plantea preguntas sobre la responsabilidad ciudadana en la toma de decisiones electorales. Si bien la democracia implica la participación de la ciudadanía, esta participación debe basarse en un conocimiento profundo de las implicaciones de sus decisiones, destacando la importancia del voto informado.
En cuanto a la posibilidad de aprobar la reforma mediante un referéndum, es crucial recordar que la democracia representativa tiene sus fundamentos y que los referendos son más apropiados para decisiones de otra naturaleza. La representación política parlamentaria, respaldada por el mandato popular de elecciones recientes, aporta legitimidad al actual Congreso. La implementación exitosa de la bicameralidad dependerá no solo de la estructura legislativa en sí, sino también de la calidad y la ética de aquellos que ocupan sus curules, así como del compromiso continuo con la transparencia y el bien común
la reflexión jurídica sobre el retorno a la bicameralidad en el Perú requiere un análisis profundo de sus implicaciones históricas, constitucionales y políticas. La calidad de la representación, la responsabilidad ciudadana, la coherencia con la voluntad popular expresada en referendos anteriores y la eficacia del sistema legislativo son aspectos fundamentales que deben abordarse con detenimiento en este proceso de reforma.
 

[1] Docente Investigador y Abogado Constitucionalista por el Ilustre Colegio de abogados de Cañete (Perú). Magíster en Derecho Administrativo y Gestión Pública por la Universidad Privada San Juan Bautista (Perú). Doctorando en Derecho por la Universidad de Palermo (Argentina) y por la Escuela Universitaria de Posgrado de la Universidad Nacional Federico Villareal (Perú). Dictaminador de la Revista Científica: Boletín Mexicano de Derecho Comparado de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM).