Reforma Constitucional, Simple Cambio de Instituciones o Verdadera Reformulación Estatal
 
 
Elodia Almirón-Prujel*
 
La República del Paraguay en el año 1992 afronta un cambio constitucional de tal importancia que implica el paso de un Estado de Derecho a un Estado Social de Derecho, una serie de nuevos órganos constitucionales de poder son creados a partir del citado texto. De tal cambio parágdimatico ha transcurrido 31 años y las fuerzas políticas exponen sus intenciones acerca de un cambio constitucional proyectado para un futuro no muy lejano.
Esta Constitución en su Preámbulo, desarrolla una contradicción filosófica, pues el Estado paraguayo se ha convertido en un Estado aconfesional a partir de esta Constitución, pero sin embargo en el mismo, se “invoca a Dios”, en contraposición a lo que dispone el artículo 25 de la Constitución, que refiere la libertad religiosa y la libertad de cultos, en respeto al principio de igualdad del artículo 46.
Los ejes conductores del dogmatismo constitucional son tres principios LIBERTAD, IGUALDAD Y JUSTICIA, en donde la “libertad” se plasma en las distintas variantes de la misma (libertad de tránsito, libertad de información, libertad de manifestación, libertad de reunión, etc.); la “igualdad” es reconocida como una herramienta necesaria para el ejercicio de los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución, estipulando así las GARANTÍAS DE IGUALDAD; la “justicia” reconocida en este texto constitucional como un nuevo derecho fundamental -derecho de acceso a la justicia-.
Los principios de la “democracia republicana” son la representación, la participación y el pluralismo -ideológico-; la representación entendida como democracia representativa ejercida a través del sufragio universal y el ejercicio del poder soberano en el Poder Ejecutivo y en el Poder Legislativo; la participación se entiende como democracia participativa, a través de sus diversas formas -referéndum e iniciativa popular-, y el pluralismo ideológico, base fundamental de toda democracia republicana.
La ratificación de la soberanía conlleva al reconocimiento de la autodeterminación de los pueblos, y la independencia nacional, reconocida desde nuestra gesta libertaria en el año 1811. La integración a la comunidad internacional está relacionada con el reconocimiento de la supranacionalidad, lo que conlleva la aceptación de la competencia de órganos supranacionales, como órganos de seguimiento en el cumplimiento de los compromisos internacionales asumidos por la República del Paraguay.
El Preámbulo nos presenta a un Estado convertido en un Estado Social de Derecho, con un enfoque central en el ejercicio de los derechos fundamentales, a partir del reconocimiento de la LIBERTAD, la IGUALDAD y la JUSTICIA, con un enfoque holístico sobre los mismos, a partir de la concepción de una democracia republicana con sus tres puntos focales (representación, participación y pluralismo).
 
La invocación a Dios, por parte de los Convencionales Constituyentes, claramente nos presenta a un Estado aconfesional, pero no laico; aconfesional pues nuestro Estado no cuenta con una religión oficial, a diferencia de lo que ocurría en la Constitución de 1967, que sí se contaba con una religión oficial, la católica, apostólica y romana, a la fecha la relación Estado-Iglesia se rige a través de la cooperación, independencia y autonomía, estipulada en el artículo 82 y en el artiículo 25 -refiere la libertad religiosa y de culto-.
En síntesis, el Preámbulo resulta de fundamental importancia, pues es la presentación del texto constitucional en su contenido filosófico e ideológico, mostrando en nuestro caso, a un Estado Social de Derecho, con tres ejes conductores para su parte dogmática LIBERTAD, IGUALDAD y JUSTICIA, inserto en la comunidad globalizada a través de la SUPRANACIONALIDAD, respetando los principios del Derecho internacional -soberanía e independencia nacional-.
La oración “La República del Paraguay es para siempre libre e independiente”, nos viene dada desde nuestra gesta independiente y ha formado parte de nuestro itinerario constitucional desde el año 1811, 1845, 1870, 1940, 1967 hasta la fecha.
La democracia como forma de gobierno presenta estas aristas renovadoras para el plexo constitucional: Representativa: delegación de poder; Participativa: referéndum -constitucional, y legal- e iniciativa popular (institucionales); huelga, paro, marchas, manifestaciones (no institucionales); Pluralista: diversidad política, tolerancia religiosa, muchos partidos políticos, libertad de prensa, de expresión, entre otras.
Así el gobierno del Paraguay, es ejercido en base a estos tres principios que hacen a una democracia republicana, y que fuera ya conceptuada en el Ac. y Sent. Nro. 356 de 1996 emanado de la sala constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en la opinión del Ministro Oscar Paciello, quien expuso cuanto sigue “De entre las numerosas conceptuaciones existentes, una de las últimas, en la teoría política, es la de Giovanni Sartori a la que apelamos, al solo efecto de explicitar teóricamente la cuestión. Dice este autor; “Puesto que para contar con una democracia debemos tener, hasta cierto punto, un gobierno del pueblo, preguntémonos inmediatamente: ¿Cuándo encontramos un pueblo gobernante, el demos en acto o función de gobierno? La respuesta es: en las elecciones. No se trata de una minimización, puesto que el proceso democrático está encapsulado en las elecciones y en el hecho de elegir. De un lado, y en primer lugar, las elecciones constatan el consenso y eliminan el consenso presunto o fraudulento” (Teoría de la democracia, Bs. As., 1990, p. 116). Notemos que, jurídicamente, el autor que seguimos alude al consenso auténtico; es decir, nada puede fundarse, jurídicamente sin este hecho jurígeno. Así dice: “la característica definitoria general del consensus-aceptación es un “compartir” que de alguna manera vincula (obliga). ¿Pero un compartir qué?  Respecto de la teoría de la democracia hay que distinguir claramente al menos tres posibles objetos compatibles: a) valores fundamentales (tales como la libertad y la igualdad) que estructuran el sistema de creencias; b) reglas del juego, o procedimientos; c) gobiernos y políticas gubernamentales específicas.  Estos objetos de consenso y de disenso pueden convertirse respectivamente siguiendo a Easton, en tres niveles de consenso: a) consenso a nivel de comunidad, o consenso básico; b) consenso a nivel de régimen, o consenso procedimental; c) consenso a nivel de acción política, o "consenso político" (p. 122).  En relación con el consenso en materia procedimental agrega: "En una democracia, esta regla es la regla de la mayoría.  Lo que quiere decir que a menos y hasta que la regla de juego" o el principio de la mayoría se aceptado por la generalidad, una democracia carece de norma para procesar los conflictos internos, y apenas puede empezar a funcionar como una democracia.  Resulta claro, por tanto, que el consenso procedimental, y concretamente el consenso sobre la regla de solución de los conflictos, es la condición sine qua non de la democracia.  En consecuencia, es adecuado hablar del consenso procedimental como consenso relacionado con el régimen.  Si no se acepta el principio de mayoría, o al menos se le presta conformidad, lo que no se acepta es la democracia como régimen" (p. 124). No pueden existir dudas respecto de que en nuestro país existe un consenso básico, fundamental en relación con la afirmación de los valores de libertad, igualdad y justicia plasmados en un orden que asigna al Estado el deber de organizar la convivencia fundada en el Derecho.  Tampoco cabe discutir que este Estado para operar establece un gobierno que necesariamente debe ser democrático.  Ahora bien, este concepto de "democracia" es el que tratamos de expresarle con las opiniones transcriptas en las que resalta la segunda cuestión, es decir, la necesidad de lograr un consenso sobre la materia procedimental que es la que motiva la cuestión aquí debatida.”.
El reconocimiento de la dignidad humana, debe ser interpretado como la inserción del principio pro persona (ante la duda razonable, se debe garantizar la dignidad humana), en el ámbito constitucional, constituyéndose así en el principio rector para la interpretación de la dogmática constitucional.
El Paraguay es un Estado unitario, indivisible, pero a la vez descentralizado, en donde la característica de la “descentralización” se presenta en un Estado federal y no en un Estado unitario como el nuestro, pues la descentralización que tiene el Paraguay, es una mera descentralización administrativa, sin ejercicio efectivo del poder por parte de las autoridades regionales, produciéndose además una contradicción lógico-normativa, de que un Estado unitario e indivisible sea descentralizado a la vez (mismo espacio temporal y territorial), y se pueda ejercer divididamente el poder público.
La nueva concepción de un Estado Social de Derecho inserto en nuestro texto constitucional, proviene de nuestro Estado de Derecho ya preconcebido en Constituciones anteriores, habiéndose caracterizado ya desde la Constitución de 1870 como un Estado con una Ley suprema a la cual se encontraban sometidos gobernantes y gobernados, y una organización estatal con tres órganos del Estado con funciones diferenciadas entre ellos.  Ya en esta Constitución, el Estado se reformula como Estado Social de Derecho, cuya característica principal radica en el ejercicio de los derechos fundamentales, con énfasis en el ejercicio de los derechos sociales en base al principio de igualdad, con plena vigencia del respeto a la dignidad de la persona humana.
Conforme redacción del artículo 3 de la Constitución el pueblo es quien ejerce el Poder Público; pero el Poder Público, como bien se lee en el texto constitucional se ejerce a través del “sufragio”, y sólo pueden sufragar quienes son ciudadanos, y no precisamente “el pueblo”.  El ejercicio del poder público, debe ser interpretado en el sentido de que todas las autoridades constitucionales, llegan al ejercicio del mismo a través del sufragio (activo-pasivo), y en el caso del Poder Judicial, llegan en forma indirecta a través del mecanismo de selección para Ministro de Corte Suprema de Justicia.
Estipula el precepto que el “gobierno” es ejercicio por los poderes legislativo, ejecutivo y judicial; se debe decir que nuestro Estado es unitario y el gobierno es presidencialista, es decir el Poder Ejecutivo es a la vez Jefe de Estado y Jefe de Gobierno, y la administración del Estado se encuentra a su cargo; pero en este artículo, de la interpretación literal del mismo, se tiene así un ejercicio fracturado del poder, entre el legislativo, el ejecutivo y el judicial, siendo las características del ejercicio de este “poder”, las siguientes: Independencia: considera autónomamente las cosas, pudiendo interrelacionar entre ellas;  Equilibrio: fuerzas encontradas que se contrarrestan; peso que es igual a otro y lo contrarresta; Coordinación: concertar medios para una acción común; y, Recíproco control: comprobación, intervención, fiscalización, inspección.
Refiere a que es un “ejercicio fracturado del poder”, pues el equilibrio del poder requiere, que: 1. que ninguna fuerza predomine sobre la otra; 2. que cada fuerza sea ejercida hasta el límite; 3. que toda fuerza esté bajo control, y 4. que toda fuerza sea ejercida de manera responsable.
El reparto de competencias debe realizarse sin que ninguna fuerza predomine, que cada fuerza sea ejercida hasta el límite, que toda fuerza esté bajo control y que toda fuerza sea ejercida de manera responsable.
El Ac. y Sent. Nro. 1.323 de la sala constitucional de la Corte Suprema de Justicia, se analiza el contenido de este precepto, en donde la Ministra Bareiro de Módica expone cuanto sigue “Ya en el análisis de la acción promovida, se observa que en su escrito el accionante sostiene que se ha violado el Art. 3º de la C.N. porque, según manifiesta, el Senado se atribuyó la suma del Poder Público al remover arbitrariamente al Presidente de la República. A este respecto encuentro que nuestra Carta Magna establece en su Art. Nº 225 que la Cámara de Senadores tiene la potestad de juzgar en juicio público a los acusados por la Cámara de Diputados y, en su caso, declararlos culpables, al solo efecto de separarlos de su cargo. Conforme al Art. 225 de la C.N. es el Senado quien tiene el poder político para destituir a los funcionarios que el mismo artículo señala. Al ejercitar esa potestad la Cámara de Senadores ha dado ejecución a una facultad que le fue otorgada, sin que con ello haya roto el equilibrio entre los poderes del estado y sin que haya asumido la totalidad del poder público. Al someter a un juicio político al Presidente de la República el Senado ha hecho uso de una de las atribuciones privativas que la C.N. le confiere, como también lo ha hecho al separarlo del cargo. Ambas facultades se encuentran expresamente previstas en el citado artículo 225 de la Constitución Nacional. No puede alegarse por ello que el Senado se haya atribuido la suma del Poder Público, porque el juicio político solo busca hacer efectivo el control recíproco entre los poderes del estado y la responsabilidad de los funcionarios públicos en el ejercicio del cargo y no atribuye mayor poder a un órgano de gobierno en detrimento de otro. En conclusión, respecto de la violación del Art. 3º de la C.N. considero que la acción de inconstitucionalidad debe ser rechazada por las manifestaciones vertidas precedentemente.”.
La última parte del precepto consagra la existencia de una República constitucional, donde no puede darse la “suma del poder público”, pues su principal característica, si bien no la única, es la ejercicio tripartito y equilibrado del poder.
En el Ac. y Sent. Nro. 267/18 de la sala constitucional de la Corte Suprema de Justicia, se ha analizado uno de los contenidos significativos de este artículo, en el siguiente sentido “… Además el equilibrio debe prevalecer para asegurar la libertad, la igualdad y la justicia, valores sustentados como forma del Estado y de gobierno, fundada en el reconocimiento de la dignidad humana; entiéndase dignidad humana como derecho fundamental, inclusive no sólo de derechos subjetivos y garantías constitucionales, a través de los cuales el individuo se defiende frente a las actuaciones de la autoridad pública, sino que incluyen deberes positivos que vinculan a todas las ramas del Poder Público; circunstancias por las cuales consideramos vulnerado el artículo 3 de la Constitución Nacional. … Finalmente, como lo sostuviéramos precedentemente, el sistema del ejercicio de los poderes se vio afectado, pues la entrada en vigencia de la ley cuestionada propició un desequilibrio en la coordinación que debe existir entre los Poderes del Estado. La ley atacada introduce modificaciones trascendentes para todos los sujetos procesales; sería justo que dadas las implicancias importantes de la misma, sea realizada coordinadamente, no sólo su forma de aplicación, como ser una transición entre la anterior y la que se pretende implementar, sino también con respecto a su redacción, para así dejar sentadas las reglas a ser utilizadas a partir de su vigencia. … La justicia como tal forma parte íntegra y primordial de la seguridad jurídica, que no es otra cosa que un principio del Derecho, universalmente reconocido, basado en la "certeza del derecho", tanto en el ámbito de su publicidad como en su aplicación, y representa la seguridad de que se conoce, o puede conocerse, lo previsto como prohibido, mandado y permitido por el poder público respecto de uno para con los demás y de los demás para con uno. … El Estado, como máximo exponente del poder público y relaciones en sociedad, no sólo establece (o debe establecer) las disposiciones legales a seguir, sino que en un sentido más amplio tiene la obligación de un ámbito general "seguridad jurídica" al ejercer el poder político, jurídico y legislativo. La seguridad jurídica es, en el fondo, la garantía dada al individuo por el Estado de modo que su persona, sus bienes y sus derechos no serán violentados o que, si esto último llegara a producirse, le serán asegurados por la sociedad, la protección, y reparación de los mismos. En resumen, la seguridad jurídica es la certeza del derecho que tiene el individuo de modo que su situación jurídica no será modificada más que por procedimientos regulares y conductos legales establecidos, previa y debidamente publicados. Si bien la Ley atacada reviste legalidad de formas, no así, su contenido al vulnerar los principios citados, generando indefectiblemente la falta de seguridad jurídica necesaria para la vigencia del orden social …”.
La Constitución paraguaya en estas declaraciones fundamentales que integran la parte dogmática de la misma, edifica todo el cimiento del ejercicio del poder político para los tres órganos del Estado, el legislativo, el ejecutivo y el judicial, los cuales han tenido una importante transformación de la Constitución de 1967 a la de 1992, pues de un ejecutivo concentrado (hiperpresidencialismo) navegamos hacia las aguas de un semipresidencialismo, y arriesgo la idea de un semiparlamentarismo, por las fuertes competencias otorgadas al Congreso de la República, tales como la figura de la “pérdida de confianza”, la “pérdida de investidura”, entre otras formas de control con que cuenta el Congreso Nacional.
El Paraguay, de los Estados que conforman el MERCOSUR, es el único que no tiene reelección presidencial, y esto es debido a la rémora de un pasado con un gobierno autoritario, que duro en el ejercicio del poder por más de 30 años, por lo que nuestro mandato constitucional de cinco años, no reelegible. Este es uno de los puntos de debate que debe ser introducido en una posible reforma constitucional, por la necesidad que el Presidente que asuma, pueda implementar más allá del quinquenio, políticas públicas que tengan una durabilidad que genere resultados positivos para nuestra población.
El juego en el ejercicio del poder es un debate permanente en la política paraguaya, y de acuerdo a la Constitución ese juego de poder se concentra en el Poder Legislativo, a diferencia de lo que teníamos en la Constitución de 1967 donde la concentración de poder estaba en el Poder Ejecutivo, habiéndose inclinado la balanza a favor del legislativo en 1992, pero tal situación ha generado un desequilibrio de poder entre los tres poderes constituidos, que debe rectificar su rumbo a través de una reformulación constitucional y no un simple cambio de nombre de las competencias de poder, para satisfacer meros intereses políticos partidarios y de los que ejercen en el gobierno al momento de la toma de decisión de reformar la Constitución.
La reforma de la Constitución es una necesidad (no imperiosa), pero que en un momento (no determinado) puede resultar de interés para las fuerzas políticas y sociales nacionales, pero este interés debe estar direccionado a una mejora en la calidad legislativa de la Constitución de 1992 así como una reestructuración de los poderes constituídos para una obtener una calidad organizacional, que precisamente no es el caso de la de 1992.
El transcurrir de la Constitución de 1967 a la de 1992, no fue fácil, pues el ejercicio del poder se enfrentó a una división importante -en su ejercicio- y a la existencia de nuevas instituciones, como por ejemplo la Vicepresidencia de la República, las gobernaciones, una renovada Corte Suprema de Justicia en su organización, entre otras cuestiones de vital importancia para la institucionalidad paraguaya; esto es sólo por mencionar cuestiones que deben ser solucionadas en la Parte Orgánica de la Constitución.
La reformulación constitucional, ya sea vía enmienda o reforma (dependiendo de lo que pretenda el Poder político y los grupos sociales), será una cuestión que con seguridad generará un amplio debate a nivel nacional, y que debe ser pensado racionalmente, y no generar una reforma constitucional porque sí, sin fundamentos de necesidad o de corrección de los errores de redacción, de conceptos plasmados en la actual, y de la estructura de los distintos órganos que conforman la organización estatal, para una mejor conducción del poder político y la participación ciudadano, debiendo además equilibrarse el ejercicio del poder.
 
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* Vicepresidente del Instituto Paraguayo de Derecho Constitucional (IPDC), master en justicia constitucional y derechos humanos (Universidad de Bolonia), master en argumentación jurídica (Universidad de León), profesora adjunta por concurso de méritos de Derecho Constitucional y profesora titular por concurso de méritos de Derechos Humanos, ambas cátedras de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, Universidad Nacional de Asunción.